导读：本文所论述的行政协议，是指政府基于特定行政目的或为履行具体行政管理职责而与相对人（特指企业、个人等非行政主体）所订立的合同。因该类合同除有行政意义和效果外，兼具民事合同性质，与一般的行政确权、行政处罚等行政行为有显著区别，由此产生的纠纷及涉及法律问题也较庞杂，故有必要对行政协议纠纷案件的办理难点开一专题，做专门分析和总结。

对于处理行政协议纠纷，首要问题在于民事诉讼和行政诉讼的路径选择上。

关于这一问题，有观点认为：基于行政协议具有合同性质，属于双务行为，系权利义务平等主体之间签订，与行政纠纷案件中行政机关和行政相对人的权利义务不对等具有明显区别，基于此，应按民事纠纷处理。

另有观点认为：行政协议具有双重属性，虽有民事合同性质，但仍不可否认其往往产生于特定政策背景、政策导向和行政需求，更很难避免会影响公众利益，产生社会效果。故而，此类合同已突破民事诉讼私权利范畴，应纳入行政诉讼管辖范围。

笔者认为，到底选择哪种方式，主要应遵循“两个原则”。

其一，遵循“行政协议法定范围”原则。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2023〕17号）第二条和第三条从正反两个方面界定并限定了“行政协议”的法定范围。

即“政府特许经营协议；土地、房屋等征收征用补偿协议；矿业权等国有自然资源使用权出让协议；政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；其他行政协议”才属于行政协议受案范围。

而因“行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议”提起诉讼的，则不属于行政诉讼的受案范围。

鉴于在司法实践中司法解释的效力接近于法律，因此，在选择诉讼方式时，有必要根据协议内容形式进行区分，符合法定“行政协议”范畴的合同，应采取行政诉讼，反之，则一般而言只能选择民事诉讼。

对于不属于法定“行政协议”范围内的案件，如选择提起行政诉讼，存在被法院裁定驳回起诉的可能性；而司法实践中，有些看似应属于“行政协议”的案件，仍有按民事诉讼处理的情况，案由则多为合同纠纷等。

此外，需要注意的是，对于国有土地使用权出让合同或建设用地使用权出让这类合同，是否包含于矿业权等国有自然资源使用权出让协议，是否属于行政协议，目前法律界争议较大，不同层级人民法院对其性质认定不一，甚至最高人民法院的判例也有一定出入。

故而，对此种类型合同选择诉讼的方式，需慎之又慎。据笔者观察，其实质要件仍在于涉案合同是否关系到公共利益，是否属于行政行为达到特定行政目的而签订。

并非行政机关的所有行为均关系公共利益，行政法对公共利益的界定应有限制，并非无限扩张。有些土地使用权其实并非如滩涂、河流、森林、矿业等自然资源在处置时涉及广泛公共利益，其招、拍、挂程序，更多是价高者得，资源优化配置的市场行为，一些商业用途用地也主要基于商业发展考量，其出让也仅直接关系部分人利益，而非公共利益。

此时，此类纠纷本质上是民事行为，不受行政法调整，应按民事诉讼调整为宜；而当土地使用权出让涉及社会安定、民生工程领域时，此时政府是出于特定行政目的、追求特定行政效果而达成的协议，而在协议签订和履行中，该协议也不得不受这些行政法律、法规和政策性文件的调整和影响，此时的协议因具有前述行政性质，应属于行政协议，并按行政诉讼处理为宜。

其二，遵循“自身证据、法律优势最大化”原则。

参考司法实践，对于法定范畴内的行政协议纠纷案件，有提起民事类诉讼，案由如合同纠纷；有提起行政类诉讼，如行政协议纠纷，均有法院受理并进行审理之案例。

因此，笔者认为，在选择民事处理还是行政处理时，应综合考虑双方证据、有关法律和政策性文件，综合分析对自身最有利路径而定。

比如，从法律层面讲，虽然行政机关在行政诉讼中有较重的初始举证责任，但其作为行政机关，相较于合同相对方却在涉及行政协议制定和履行的行政法律、法规、政策性文件的掌握和解读上具有天然优势。

而民事诉讼层面，虽然此时非行政主体需要依据“谁主张、谁举证”原则就其所主张事实承担举证责任，但在行政协议的内容、履行上的解读权上却是和行政主体具有相对平等的地位。故对行政协议纠纷以民事诉讼还是行政诉讼作为争议解决方式，宜秉持己方证据和法律优势最大化原则。

通过上述两个原则，可以较好的从形式和实质两个层面，对行政协议纠纷的诉讼方式选择上进行诉讼风险把控，望对读者有参考作用。