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《保障农民工工资支付条例》对工程建设领域清偿责任主体作出特别规定。农民工被拖欠工资，有些情形由施工总承包单位清偿，有些情形由建设单位清偿或先行垫付。那么，法规为什么作出这些特别规定？今天就来聊聊特别规定背后的原因。
首先，这些特别规定，是实践的产物，不是凭空产生的。
为治理企业拖欠农民工工资问题，20年来，各地政府一步步摸索、探索，想出来很多办法、措施，出台了很多文件。法律的这些规定，其实就是对成功实践经验的总结。这些特别规定，其实在各地、以及国务院的文件中，早就有了。
层层分包、施工主体层级众多 是工程建设领域的普遍现象，给劳动关系认定带来巨大困扰。农民工通常只跟小“包工头”发生联系，由小“包工头”介绍工作、安排任务、指挥施工。小包工头上面还有大“包工头”,可能有很多层级。
总包公司、分包公司承接工程后，有很多是不直接招聘、管理农民工，而是通过“包工头”招聘、管理农民工。农民工究竟与谁建立劳动关系？农民工可能根本不知道总包公司、分包公司，总包公司、分包公司可能也根本不知道农民工。没有建立劳动关系的合意，两者间的劳动关系就无从谈起。
因此，层层分包的生产组织形式模糊了劳动关系，由用人单位承担清偿责任的一般规定 很难在这里适用。社会发展了，原来的治理措施出现了不适应。治理措施不能削足适履，而是要及时做出调整。
作出这些特别规定，也就是，不管你与农民工有没有劳动关系，只看你在生产中是什么角色，根据这个来分配责任，这样就比较清晰，避免了劳动关系认定带来的困扰。
我们说要实现治理体系和治理能力现代化，就要及时解决治理能力、治理措施不适应的问题，就是要使治理措施 切合实际、适应社会现实的需要。作出这些规定，就实现了治理措施的与时俱进，措施很有效。当然，作出这个规定，不光是管用、有效，而且有其合理性，道理上讲得通。
层层分包、转包是造成工资拖欠的原因之一。层层分包、转包的原因是什么？源头在于施工总承包单位以包代管、没有履行用工管理义务 和对分包单位的监督管理义务。
《条例》反复强调“施工总承包单位 对分包单位劳动用工和工资发放等情况 进行监督。”“施工总承包单位应当在工程项目部配备劳资专管员，对分包单位劳动用工 实施监督管理，掌握施工现场用工、考勤、工资支付等情况，审核分包单位 编制的农民工工资支付表。”
由施工总承包单位清偿，与上述规定一样，体现的都是源头治理和根治欠薪的要求。也就是要“按照源头治理、预防为主、防治结合、标本兼治的要求，依法根治拖欠农民工工资问题。”
施工总承包单位，你要把你的责任担起来，要对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。出现欠薪，就是因为你总包没有很好地履行监督责任，监督不到位，那么要求你来清偿欠薪，也就理所当然。
总承包负责制，是施工安全、工程质量的基本原则，也是根治欠薪的基本原则。在保障农民工工资支付上实行总承包负责制，也顺理成章。
此外，项目违法，不符合规划，违法发包，不及时拨付工程款，也是造成农民工工资拖欠的原因。因此，规定建设单位在这些情况下承担清偿 或者先行垫付责任，也理所当然，这也体现了责任分配的公平公正。
一句话，清偿责任的这些特殊规定，是源头治理和根治欠薪的要求。
其次，这些特殊规定，也是由制度设计决定的。《条例》规定实行农民工工资专户制度、施工总承包单位代发制度，规定施工总承包单位应当按照有关规定开设农民工工资专用账户，专项用于支付该工程建设项目农民工工资。建设单位应当按照合同约定及时拨付工程款，并将人工费用及时足额拨付至 农民工工资专用账户。施工总承包单位根据分包单位编制的工资支付表，通过农民工工资专用账户 直接将工资支付到农民工本人的银行账户。
也就是说，人工费（农民工工资）没有经过分包单位，从施工总承包单位的农民工工资专用账户直接到了农民工本人的银行账户。
按照这些制度设计，农民工工资 平常就是由施工总承包单位支付；农民工工资被拖欠，说明施工总承包单位没有履行法定的义务，由施工总承包单位清偿顺理成章、理所当然。
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